系列解读之二：

   土地管理实行问责制 杜绝政府领导"因公违法"

    新华网北京９月１１日电（新华社记者）土地利用计划管理上有哪些变化？

    为进一步落实土地管理和耕地保护的责任制，《通知》明确“将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据”。同时，强调“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。”这是土地利用计划管理的又一重大改革，具体体现在以下几个方面：

    一是，计划管理的思路和观念发生了转变。土地利用计划指标已经作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据，从而实现对所有用地的计划控制，以扭转只管住审批“闸门”，而审批以外的超计划用地大量存在的局面。

    二是，土地利用计划指标体系逐步完善。土地利用计划的职能从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向同时服务于综合的宏观调控，为此，在现有计划指标基础上，补充了“新增建设用地控制指标”，除农用地（包括耕地、林地等）转用外，将非农建设占用未利用地，统一纳入计划管理，以实现对各地年度新增建设用地的总量控制，增强土地计划的整体调控作用。

    三是，计划执行的监管和考核得到进一步强化。一方面，要加强土地统计监测，采用现代技术手段加强对土地规划和土地计划执行情况的监管，及时、准确掌握实际耕地保有量和新增建设用地面积；另一方面，将各地新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核的依据。对实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。

    下一步，将根据《通知》要求，进一步明确计划管理改革的具体操作措施，抓紧修订《土地利用计划管理办法》，确保加强土地调控政策的有效实施。

    如何理解城市建设用地分批次审批方式的调整？

    《关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排。为此，《通知》调整了原来由国务院分批次批准的城市农用地转用和土地征收的审批方式，将过去的分批次报国务院审批改为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。但城市建设涉及占用基本农田的，仍需报国务院批准。对于城市建设用地规模范围外的单独选址项目，仍按原有规定执行。

    作这样的调整，主要考虑：一是有利于省级人民政府统筹本行政区域内的用地安排，使省级人民政府能真正对本行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和土地利用年度计划执行情况负起责任来，有利于明确省级人民政府的责任。二是按照权责一致原则，在明确省级人民政府责任的同时，赋予其相应的权力，有利于发挥省级人民政府在省域范围内，调剂、统筹土地利用的职能。三是可以简化审批环节，提高行政效率。四是有利于转变政府职能，使中央部门能够投入更多的精力到事后监管上，加强和改善对建设用地的宏观调控。

    下一步，国土资源部将根据《通知》的要求，对建设用地审批办法进行相应修改。

    为什么要严格实行问责制？

    多年来，土地违法量大面广的问题，特别是地方政府土地违法的问题一直未能有效解决。其中一个重要原因，就是现行的责任追究制度中缺少有效的政府领导问责制度。由于土地违法多为“因公违法”，政府领导往往主观上狠不起来，管理上“松”，查处上“软”，一定程度上纵容了土地违法违规行为的发生。由于多方面的原因，在具体执法实践中往往难以追究到政府领导，特别是政府主要领导的法律责任。为此，《通知》明确要求，要“严格实行问责制”。

    对政府土地管理工作实行问责制是国家加强土地管理的重要举措，其目的在于通过建立有效的责任约束机制，限制和规范政府权力和政府工作人员行为，将政府土地管理和耕地保护的责任落到实处，保证经济社会可持续发展。《通知》还对哪些问题需要向政府问责进行了明确。根据《通知》精神，问责主要是对地方政府负责人的土地违法违规领导责任进行追究。《通知》明确了三种需要追究政府领导责任的情形：一是对辖区内发生土地违法违规案件造成严重后果的；二是对土地违法违规行为不制止、不组织查处的；三是对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的。为保证把国家关于实行问责制的要求落到实处，《通知》要求监察部、国土资源部要抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法。

    系列解读之三：

    土地调控解读：规范国有土地出让收支管理

    新华网北京９月１２日电（新华社记者）切实保障被征地农民长远生计有什么措施？

    国发〔２００４〕２８号文件按照保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，进一步完善了征地补偿安置制度。从执行情况看，尽管多数地方提高了征地补偿倍数，被征地农民原有生活水平不降低得到了基本落实，但保证被征地农民长远生计有保障还有较大差距。为此，根据国发〔２００４〕２８号文件的规定，国务院办公厅于近期下发了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，明确要求将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容，努力促进被征地农民就业，落实被征地农民就业安置的责任，加强对被征地农民的培训工作，积极做好被征地农民社会保障工作。当前征地制度改革的核心是贯彻落实好党中央、国务院已经确立的各项制度，重点是解决被征地农民的长远生计问题。

    为此，《通知》再次强调，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则，并且在解决被征地农民的长远生计方面作了进一步的规定：一是提高了征地补偿的要求，将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。二是征地补偿安置费用的落实是批准征地的前提，社会保障费用不落实的，不得批准征地。土地出让收入总价款，必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。三是要认真落实国办发〔２００６〕２９号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。

    通过采取这些政策措施，可以解决被征地农民的长远生计问题，促进农村社会的稳定；也可以通过增加建设用地的取得成本，用经济手段控制建设用地的规模。

    为什么要加强国有土地使用权出让收支管理？

    １９８８年《宪法》和《土地管理法》的修改，确立了我国国有土地有偿使用制度。根据法律规定，国有土地有偿使用收入为地方专项收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发。国有土地有偿使用对促进城市建设、经济结构调整和住房制度改革等都发挥了积极作用，取得了明显成效，但也存在一些明显的问题，主要有：一是，一些地方政府不顾经济发展水平和市场情况，为获取土地出让金收入而盲目扩大城市规模、盲目加大旧城改造力度，大量出让国有土地；二是，一些地方为招商引资恶性竞争，竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地，造成工业用地过度扩张、重复建设，影响了区域协调发展；三是，土地出让收入主要用于城市建设，致使一些地方没有资金缴纳新增建设用地土地有偿使用费和拨付用于农业土地开发的资金，甚至拖欠、挪用农民征地费；四是，一些地方擅自挪用土地出让金，甚至以未来土地出让收入作担保而向金融机构大量借贷资金搞城市建设，大量透支未来土地收益。

    这些问题的产生，其主要原因就是国有土地出让收支管理不规范，不少地方国有土地出让收入和支出没有纳入财政预算，脱离了地方人民代表大会及其常委会的审议和监督。为此，《通知》明确要从三个方面加强国有土地出让收支管理：

    一是解决土地出让收支透明和人大监督问题，《通知》规定国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。这里需要指出的是，《通知》明确的是全部土地出让价款都要全额纳入预算，而不仅仅是土地出让金部分。土地出让金是政府出让土地使用权所取得的土地纯收益，即土地出让总价款扣除政府取得土地所支付的征地、拆迁费用以及宗地前期开发费等的余额，土地出让金一般只占土地出让总价款的２５％左右。

    二是为切实保证被征地农民的合法权益，《通知》规定土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。这一规定实际上是明确了征地补偿安置费用由财政预算列支，切实保证被征地农民征地补偿安置费用的及时足额支付。

    三是调整土地出让收入的使用方向，减少用于城市建设的资金，加大用于支持“三农”的比重。《通知》规定，国有土地使用权出让总价款扣除征地补偿安置费用外的其余资金，要逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。

    为什么要提高新增建设用地土地有偿使用费的缴纳标准？

    １９９７年中共中央１１号文件明确规定：“原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造；农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发。”其目的就是要切断建设用地扩张的经济动因，促进存量建设用地的挖潜利用，严格控制城市建设规模。１９９８年修订的《土地管理法》规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”按照法律规定，新增建设用地土地有偿使用费，是指新增建设用地的平均土地纯收益。新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准应当体现各地新增建设用地平均土地纯收益的真实水平，应当根据经济形势有升有降，发挥相应的调控作用。为此，国发〔２００４〕２８号文件明确要求：“要适时调整新增建设用地土地有偿使用费收取标准。”

    现行的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，是１９９９年财政部、国土资源部根据当时的全国城镇土地分等和城镇土地级别、基准地价水平、各地人均耕地状况和社会经济发展水平制订的。从２００５年的实际收缴情况看，全国新增建设用地出让纯收益为７６３亿元，而中央和地方实际收缴的新增建设用地土地有偿使用费只有２１４．５亿元。一方面，现行的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准明显低于新增建设用地土地纯收益的实际水平；同时，从现在的情况看，各地盲目扩大城市建设规模的冲动仍很强烈，当前提高标准的时机已经成熟。为此，根据当前经济调控需要，《通知》明确要提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，拟在现行基础上提高１倍。按２００５年的数据估算，标准调整后，中央和地方实际收缴的新增建设用地土地有偿使用费将提高１倍，达到４２９亿元，但仍低于７６３亿元的全国新增建设用地出让纯收益；从具体城市的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准变化看：最高的一等地区，将从７０元／平方米调整为１４０元／平方米；中间的八等地区，将从２１元／平方米调整为４２元／平方米；最低的十五等地区，将从５元／平方米调整为１０元／平方米。从总体上看，新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准提高１倍，一方面可以加大城市规模扩张的经济约束，另一方面仍留有余地，未达到各地实际的新增建设用地出让纯收益水平。

    为了真正控制新增建设用地规模，《通知》还调整了新增建设用地土地有偿使用费的缴纳依据，规定新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。要求城市政府不仅要对依法审批的新增建设用地负责，还要对当地实际新增的建设用地负责，要按当地实际新增的建设用地面积核算应当缴纳的新增建设用地土地有偿使用费。

    系列解读之四：

    工业用地价格上涨60% 有利于遏制国土收益流失

    新华网北京９月１３日电（新华社记者）为什么要调整城镇土地使用税标准？

    从国际经验看，不动产税收一般占地方财政收入的７０％以上，而我国地方财政收入主要依*与工商企业生产经营有关的营业税、增值税和企业所得税等，仅这三项税收收入在地方财政收入中所占的比重就达到７０％，不动产方面的税收所占比重很低。完善不动产税收政策、加大不动产税收在地方财政收入中的比重，应当成为下一步完善地方财政收入结构的方向。

    党的十六届三中全会提出要加大不动产保有成本，研究开征物业税（不动产税），《关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出要加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。根据我国现行土地税收设置，在建设用地保有环节的税收只有城镇土地使用税。从征收情况看，２００３－２００５年，城镇土地使用税实际征收额分别为：９１．５亿元、１０６．２亿元、１３７．３亿元，占同期地方财政收入的比例不到１％。主要问题就是税率过低，平均税负只有１．２元／平方米，并且征缴不到位，对多占少用、浪费土地现象缺乏经济制约。从实际操作看，物业税的出台需要一定过程，目前提高城镇土地使用税税率既可以起到提高建设用地保有成本的目的，又简便易行，便于操作。为此，《通知》明确要提高城镇土地使用税征收标准，拟在现行基础上提高２倍，并严格控制减免税范围。

    提高城镇土地使用税标准，可以有效提高城镇土地使用税收入在地方财政收入中的比重。据初步测算，标准提高后，全国城镇土地使用税收入将从２００５年的１３７．３亿元提高到４００亿元以上，不仅可以加大用地者的土地保有成本，促进集约节约用地，还可以增加地方财政收入，优化地方财政收入结构，促使城市政府立足于存量建设用地的有效利用，缓解城市规模扩张冲动。

    《通知》提出的调控措施对地价水平会产生什么影响？

    《通知》从调整利益机制入手，提出将社会保障费用纳入征地补偿安置费用，以及提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准等政策措施。这些措施的实施，将在一定程度上影响地价的构成和水平。

    从当前地价构成看，取得成本（征地补偿安置和拆迁费用）、开发成本（几通一平费用）和政府收益（相关税费和土地纯收益），大体各占三分之一，其中的被征地农民的补偿安置费明显偏低。从一些试点城市的测算看，政策调整后，征地补偿安置费大体要提高１倍，地方政府获取的土地出让纯收益在地价中的比重将有所下降。对地价水平的影响是：房地产用地出让价格将基本持平（房地产用地是采用招标拍卖挂牌方式出让，土地价格由市场决定），工业用地的出让价格将上涨４０－６０％，但也只是恢复到基准地价的水平（工业用地价格一般是成本价格，目前，按规定工业用地出让最低价是按基准地价的７０％确定的，各地工业用地实际出让价比这还要低）。从这些试点城市的实际情况看，地价上涨的幅度是可以承受的。同时，工业用地价格适度提高，也可以从经济上抑制工业用地过度扩张，有利于促进各地招商引资质量的提高。

    为什么要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度？

    当前土地调控中的一个突出问题就是工业用地增速过快，除了投资拉动外，一个重要原因就是地区之间恶性竞争，竞相压低地价招商引资，一些地方为引进工业项目实行零地价甚至负地价政策。一方面造成国有土地收益大量流失，另一方面也助长了大量低水平重复建设。对此，《关于深化改革严格土地管理的决定》要求各省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制订并公布协议出让土地最低价标准。但从实际情况看，一些地方为了方便招商引资而人为压低最低价标准，甚至人为压低基准地价，造成了新的区域不平衡。为解决这一问题，《通知》明确国家要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，以遏止各地招商引资中竞相压低地价的恶性竞争行为。同时，这一制度，也有利于各地招商引资质量的提高，有利于地区之间产业的梯度转移，有利于以工补农、以城促乡、城乡统筹的和谐社会的建立。

    需要说明的是，国家要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，并不是全国工业用地一个价格，而是要根据全国土地等级、基准地价水平等综合平衡后分等级确定，在综合平衡过程中，要充分体现国民经济和社会发展“十一五”规划纲要所确定的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同主体功能区的土地利用政策，体现国家区域发展政策，由国土资源部统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。

    同时，为保证最低价制度的严格实施，增强工业用地出让的公开性，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，《通知》强调要规范工业用地出让管理，明确工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准；低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。

    系列解读之五：

    工业用地价格有所上升 地产用地价格将基本持平

    新华网北京９月１２日电（记者 张晓松）随着《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的发布，新一轮土地调控措施正式出台，土地“闸门”将进一步收紧。受此影响，我国工业实际用地出让价格将提高４０％至６０％，而房地产用地出让价格将基本持平。国土资源部部长孙文盛表示：“地价的变动幅度是可以承受的。”

    近年来，随着城镇化、工业化的加速发展，我国人均耕地已减少到１．４亩，还不到世界平均水平的４０％。为了保障粮食安全，国家实行了“最严格的土地管理制度”，再加上房地产项目与工业园区对建设用地强烈需求的拉动作用，土地市场供求关系日趋紧张，价格不断攀升。

    国土资源部部长孙文盛日前通过新华社发表署名文章表示，这次土地调控新政策，又“将在一定程度上影响地价的构成和水平”。

    据孙文盛介绍，当前我国地价主要由三个部分构成：一是取得成本，这包括给予被征地农民的征地补偿安置费，以及给予城镇居民的拆迁费用；二是开发成本，即几通一平的费用；三是政府收益，包括新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税和耕地占用税等相关税费，以及政府以出让金形式获得的土地纯收益。

    从这次出台的土地调控政策看，以上各主要成本都将有所提高：一是提高了征地补偿的要求，将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决；二是提高了新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税和耕地占用税等相关税费标准。

    国土资源部政策法规司司长甘藏春日前在中国土地学会组织的有关专家座谈会上透露了地价成本的预期增长幅度。他说：“如相关措施全面推开，征地补偿安置费将提高１倍，新增建设用地土地有偿使用费将提高１倍，城镇土地使用税将提高２倍，耕地占用税征收标准也将有所提高。”

    “这将对地价的影响有多大？我们进行了测算，地价总水平将增长三分之一到二分之一。但不同用途地价受到的影响也不尽相同，房地产用地出让价格将基本持平，工业实际用地的出让价格将提高４０％到６０％，恢复到基准地价的水平。”甘藏春说。

    为什么新政策对不同用途地价会产生不同的影响？记者采访了国土资源部土地利用司有关负责人。这位负责人表示，目前房地产用地主要采用招标拍卖挂牌方式出让，土地价格由市场供求决定。在实际操作中，土地出让价远远高于其成本价，因此用地成本的提高不会对地价产生太大影响。

    “但就工业用地而言，情况则完全不同。目前，工业用地出让最低价是按基准地价的７０％确定的，而在实际操作中，各地为了招商引资，往往推出超低地价，甚至‘零地价’。因此，这次地价成本的提高，对工业用地价格影响较大。”这位负责人指出，今后统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，使其不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和，工业实际用地价格上涨已成定局。

    在２００１年，国土资源部先后在上海、南京、苏州等１９个城市组织开展了征地制度改革试点。“从一些试点城市的测算看，相关政策调整后，被征地农民的征地补偿安置费用提高，地方政府获取的土地出让纯收益在地价中的比重将有所下降，地价的变动幅度是可以承受的。”孙文盛说。

    尽管这次政策调整从理论上讲对房地产地价的影响不大，但有专家指出，在实际中还是会带动房地产价格的上涨。这是因为，土地调控新政策宗旨在于进一步紧缩“地根”，这将从预期上减少新增建设用地供应量。

    中国人民大学的教授严金明建议，各级地方政府要防止在对土地调控新政策的理解上出现偏差。在制订土地开发供应计划时，要充分保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应，避免在这一块土地供应上不增反降、给那些伺机抬高房价的开发商以借口。